O CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA (Cartilha
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO)
O
controle é uma das funções clássicas da administração de qualquer entidade,
seja pública ou privada, sendo precedido pelas atividades administrativas de
planejamento, organização e coordenação. Na administração pública, esta função
é mais abrangente e necessária em virtude do dever de prestação de contas a que
todo ente estatal está submetido.
Este
dever-poder de vigilância, orientação e correção exercido sobre um poder, órgão
ou autoridade tem como objetivo principal a verificação da legalidade, da
legitimidade e da economicidade da atividade pública, assegurando assim o
atendimento dos interesses coletivos. A Constituição Federal de 1988 trouxe, em
seus arts. 70 a 75, as normas gerais para a realização do controle pelos poderes
e pelos órgãos específicos criados para atender a esta função administrativa. O
art. 70 assim coloca:
Art.
70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto
à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia
de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,
e pelo sistema de controle interno de cada poder.
Parágrafo
único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada,
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores
públicos ou pela qual a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária.
No
art. 75, é explicitado que todas as normas estabelecidas naquela seção se
aplicam, no que couber, aos estados e aos municípios, orientando a organização,
a composição e a fiscalização exercida pelos órgãos de controle destes entes.
É
importante notar que cada poder deve estruturar um sistema de controle interno,
que atuará de forma integrada com os sistemas de controle interno dos outros
poderes (art. 74). No âmbito federal, a Controladoria-Geral da União (CGU),
órgão da Presidência da República, exerce o papel de Órgão Central do Sistema
de Controle Interno do Poder Executivo Federal e suas principais atribuições,
de acordo com o art. 74 da Constituição Federal, são:
I
– avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União;
II
– comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos
por entidades de direito privado;
III
– exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de
sua missão institucional.
Por
outro lado, o controle externo será exercido pelo poder Legislativo, sendo este
auxiliado, no caso federal, pelo Tribunal de Contas da União (TCU), detentor de
inúmeras competências constitucionais e legais. Dentre as mais importantes,
destacam-se julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos e realizar inspeções e auditorias nos termos
do art. 72 da Constituição.
Cabe
lembrar que a competência da CGU, do TCU ou de outros órgãos de controle está
relacionada com a esfera dos recursos administrados ou utilizados, ou seja, no
caso federal, estes órgãos detêm plena competência para fiscalização em estados
e municípios quando se tratar de recursos da União transferidos a esses entes.
Também
os Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios e o Ministério Público
exercem função de controle, sendo que este último, conhecido como “fiscal da
lei”, tem como atribuição a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e
dos interesses sociais e individuais indisponíveis, conforme o art. 127 da
Constituição Federal. Esta instituição é legitimada para utilizar inúmeros instrumentos
jurídicos, a fim de assegurar a regular atividade pública, especialmente as
competências constitucionais arroladas no art. 129, como por exemplo:
II
– zelar pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância
pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas
necessárias à sua garantia;
III
– promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do
patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos;
VIII
– requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial,
indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais.
Além
do controle exercido por estas instituições, tão ou mais importante é o
controle social, exercido pelo cidadão; este será sempre o melhor agente de
controle da gestão pública, pois está presente em toda atuação estatal, quer na
condição de agente público, quer na condição de beneficiário das políticas
públicas. Esta participação ativa do cidadão é tão importante que a
Constituição Federal já a prevê, seja por meio da organização em conselhos, ou
mesmo individualmente, como por exemplo:
LXXIII
– qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular
ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e
cultural, ficando o autor, salvo comprovada má- fé, isento de custas judiciais
e do ônus da sucumbência; (art. 5º).
§
2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima
para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o
Tribunal de Contas da União.(art. 74).
Para
garantir amplo acesso do cidadão às contas dos entes federativos, a Lei de
Responsabilidade Fiscal estabelece, em seus art. 48 e 49:
Art.
48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada
ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos,
orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o
respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o
Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo
único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação
popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração
e de discussão dos planos, Lei de Diretrizes Orçamentárias e orçamentos.
Art.
49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis,
durante todo o exercício, no respectivo poder Legislativo e no órgão técnico
responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e
instituições da sociedade.
No
caso de “descumprimento de dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, por
parte do agente público, poderão ser aplicadas, dentre outras, as seguintes
punições:
–
impedimento da entidade para o recebimento de transferências voluntárias;
–
proibição de contratação de operações de crédito e de obtenção de garantias
para a sua contratação;
–
pagamento de multa com recursos próprios;
–
inabilitação para o exercício da função pública, por um período de até 5 anos;
– cassação de mandato;
e
– prisão, detenção ou reclusão. Constitui ato de improbidade administrativa que
causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje
perda patrimonial, desvio, apropriação ou dilapidação dos bens ou haveres das
entidades, e, notadamente, em relação à responsabilização ordenar ou permitir a
realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento.
Qualquer
ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade
e lealdade às instituições, e, notadamente, em relação à responsabilização
fiscal, leve à prática de ato proibido em lei ou regulamento e impeça a
publicidade aos atos oficiais, constituem atos de improbidade administrativa
que atentam contra os princípios da administração pública. Independentemente
das sanções penais, civis e administrativas, está o responsável pelo ato de
improbidade administrativa sujeito às cominações a seguir.
Nos
atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário:
–
ressarcimento integral do dano; – perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimônio;
–
perda da função pública; – suspensão dos direitos políticos por período de
cinco a oito anos; – pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do
dano; e
–
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios pelo prazo de cinco anos;
Nos
atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da
administração pública:
–
ressarcimento integral do dano, se houver;
–
perda da função pública;
–
suspensão dos direitos políticos por período de três a cinco anos;
–
pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo
agente; e
–
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios pelo prazo de três anos.
Os
crimes contra as finanças públicas não excluem o seu autor da reparação civil
do dano causado ao patrimônio público.
2 Manual de Elaboração do Anexo
de Riscos Fiscais e Relatório de Gestão Fiscal, 4ª Edição – Secretaria do
Tesouro Nacional/MF.
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
Brasília-DF 2005
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