ACÓRDÃO
Nº 1130/2017 – TCU – Plenário - TRATA DAS RESPONSABILIDADE DOS CONSELHOS E CONSELHEIROS
1.
Processo nº TC 011.770/2015-5.
2.
Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Levantamento
3.
Interessados/Responsáveis: não há.
4.
Órgãos/Entidades: Ministério da Saúde (vinculador); Conselho Nacional de Saúde,
Comissão Intergestores Tripartite, Conselhos Estaduais e Municipais de Saúde,
Comissões Intergestores Bipartite, Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde
e outros.
5. Relator: Ministro Bruno Dantas.
6.
Representante Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle
Externo da Saúde (SecexSaúde).
8.
Representação legal: não há
9.
Acórdão:
VISTOS,
relatados e discutidos estes autos de relatório de levantamento, com o objetivo
de sistematizar informações sobre a situação da governança e gestão em saúde
pública no âmbito nacional - esferas federal, estadual, distrital e municipal;
ACORDAM
os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/92 c/c o art. 250, incisos II
e III, do Regimento Interno, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1.
tornar público este acórdão, bem como o relatório e voto que o fundamentam,
classificando todas as demais peças como reservadas, nos termos do art. 4º, §§
1º e 2º c/c art. 7º, VIII e parágrafo único in fine, todos da Resolução-TCU
254/2013;
9.2.recomendar,
com fulcro na Lei 8.443/1992, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art. 250, inciso
III, à Comissão Intergestores Tripartite (CIT) que, em atenção ao art. 14-A, da
Lei 8.080/90 e art. 3º, da Resolução-CIT 1/2016:
9.2.1.defina
diretrizes nacionais para elaboração e implementação de modelo de governança
organizacional em saúde aplicável às direções nacional, estadual e municipal do
Sistema Único de Saúde -SUS (Ministério da Saúde e secretarias de saúde),
conforme disposto no inciso II do parágrafo único da Lei 8.080/90;
9.2.2.estabeleça
que toda pactuação em saúde deve ser feita com base em evidências, em especial,
que cada ente federado deve apresentar nos fóruns de pactuação proposta de suas
necessidades e responsabilidades na região de saúde e nas redes de atenção à
saúde acompanhadas de informações sobre:
9.2.2.1.as ações e serviços em saúde da
população de seu território que necessitam ser supridas por outros entes
(municípios/estados);
9.2.2.2.a
oferta excedente de serviços de saúde em seu território que podem ser
oferecidos a outros municípios;
9.2.2.3.
a necessidade de financiamento para assumir as responsabilidades propostas, com
memórias de cálculo;
9.2.3.sistematize
um guia referencial para o estabelecimento, funcionamento e monitoramento das
Comissões Intergestores Bipartites (CIB) e Comissões Intergestores Regionais
(CIR), consolidando as orientações eventualmente existentes e o conteúdo do
questionário aplicado às CIB neste trabalho;
9.3.recomendar,
com fulcro na Lei 8.443/1992, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art. 250, inciso
III, ao Conselho Nacional de Saúde que:
9.3.1.elabore
e divulgue um modelo de competências com as características profissionais (conhecimentos,
habilidades, atitudes e outras características) necessárias e desejáveis ao
desempenho do cargo de conselheiro de saúde, incluindo um código de ética,
considerando que o conselho de saúde deve exercer o papel de principal ator da
governança organizacional;
9.3.2.estabeleça,
em articulação com o Ministério da Saúde, com base no modelo de competências
elaborado acima, um programa de capacitação para conselheiros de saúde;
9.3.3.estabeleça
mecanismos para que somente pessoas com as características profissionais
(conhecimentos, habilidades, atitudes e outras características) necessárias ao
desempenho do cargo de conselheiro de saúde, conforme definido no modelo de
competências elaborado, possam exercer essa atribuição;
9.3.4.
elabore e divulgue, após discussão realizada no âmbito de Grupo de Trabalho
formado pelo CNS, Conass e Conasems, um modelo de competências com as
características profissionais (conhecimentos, habilidades, atitudes e outras
características) necessárias e desejáveis ao desempenho do cargo de secretário
estadual de saúde e de secretário municipal de saúde;
9.3.5.estabeleça, em articulação com o
Ministério da Saúde, com base nos modelos de competências elaborados, um
programa de capacitação para secretários municipais de saúde e outro para
secretários estaduais de saúde;
9.3.6.
Em atenção ao art. 10, inciso IX, da Resolução-CNS 407/2008:
9.3.6.1.estabeleça
mecanismos para que a autoridade máxima da direção do SUS não acumule a função
de presidente do conselho de saúde, a fim de privilegiar o princípio da
segregação das funções de execução e fiscalização;
9.3.6.2.elabore
modelos de diretrizes para a atenção à saúde e para a gestão da saúde, que
sirvam de exemplo para os demais conselhos de saúde, avaliando como sugestão
aquelas constantes da prática ‘E2.5 - Estabelecer diretrizes para a gestão da
saúde’ e ‘E2.6. - Estabelecer diretrizes para a atenção à saúde’ contidas no
questionário aplicado aos Conselhos de Saúde;
9.3.6.3.elabore
modelos de diretrizes para abertura de dados e divulgação de informações
relacionadas à saúde, que sirvam de exemplo para os demais conselhos de saúde,
avaliando como sugestão aquelas constantes da prática ‘C3.1 - Dar transparência
às partes interessadas, admitindo-se o sigilo, como exceção, nos termos da lei’
contida no questionário aplicado aos Conselhos de Saúde;
9.3.6.4.oriente
os conselhos de saúde sobre:
9.3.6.4.1.o fato de que
desconformidades no plano de saúde podem ensejar, ante o previsto no art. 4º,
caput e inciso III, da Lei 8.142/1990 e art. 22, inciso II, da Lei Complementar
141/2012, a transferência da administração dos recursos do fundo de saúde para
outro ente (estado ou União), nos termos do art. 4º, parágrafo único, da Lei
8.142/1990;
9.3.6.4.2.a
importância do estabelecimento de diretrizes para a gestão e para a atenção à
saúde;
9.3.6.4.3.a
importância de que toda pactuação em saúde seja feita com base em informações
sobre as necessidades e as possibilidades para a integração regional;
9.3.6.4.4.a
importância de realizarem monitoramento das diretrizes expedidas para a gestão
das secretarias de saúde;
9.3.6.4.5.a
importância da transparência para a gestão da saúde;
9.3.6.4.6.a
importância em estabelecer e divulgar canais de comunicação com as diferentes
partes interessadas (sociedade civil, prestadores de serviços de saúde etc.),
com o intuito de conhecer os problemas na prestação de serviços de saúde que
mais afetam a população e de reduzir o risco de que a atuação do ente federado
não reflita os interesses das partes afetadas;
9.3.6.4.7.que
a omissão na execução das suas atribuições pode ensejar, ante o previsto no
art. 4º, caput e inciso II, da Lei 8.142/1990 e art. 22, inciso I, da Lei
Complementar 141/2012, a transferência da administração dos recursos do fundo
de saúde para outro ente (estado ou União), nos termos do art. 4º, parágrafo
único, da Lei 8.142/1990;
9.4.recomendar,
com fulcro na Lei 8.443/1992, art. 43, inciso I, c/c RITCU, art. 250, inciso
III, ao Ministério da Saúde que:
9.4.1.com
fundamento no art. 16, XIII, da Lei 8.080/90 c/c a Quinta Diretriz, X, da
Resolução CNS 453/2012, elabore, em articulação com o Conselho Nacional de
Saúde, um modelo de governança organizacional a ser tomado como referência
pelas direções nacional, estadual e municipal do SUS (Ministério da Saúde e
secretarias de saúde), prevendo:
9.4.1.1.
os princípios de governança que devam ser observados;
9.4.1.2.a
segregação explícita entre as funções de governança organizacional e gestão,
cabendo, em cada nível de governo, o papel de principal ator da governança
organizacional ao Conselho de Saúde e o principal papel de gestão à respectiva
direção do SUS;
9.4.1.3.estabelecimento
da estratégia da saúde, que deve ser formalizada e incluir a definição de
objetivos e metas (tanto gerais como específicos, de curto e longo prazos), de
planos necessários ao seu alcance, e o acompanhamento por indicadores e métodos
confiáveis de avaliação da gestão;
9.4.1.4.estabelecimento
da estrutura de gerenciamento de riscos, contendo a definição da política e do
processo de gerenciamento de riscos, o qual incluirá a necessidade do
estabelecimento, manutenção, monitoramento e aperfeiçoamento dos controles
internos necessários à redução dos riscos considerados não aceitáveis;
9.4.1.5.estabelecimento,
ou aprimoramento, em cada nível de governo, de unidade de auditoria interna,
buscando garantir que suas atribuições contemplem a avaliação da eficácia dos
processos de gerenciamento de riscos, controle e governança, não lhe cabendo
conceber, implementar ou executar esses processos, pois são de responsabilidade
dos gestores;
9.4.1.6.definição
explícita de que, em cada nível de governo:
9.4.1.6.1.a
autoridade máxima da direção do SUS é a principal responsável pela proposição
da estratégia da saúde, da estrutura de gerenciamento de riscos (incluindo o
estabelecimento, manutenção, monitoramento e aperfeiçoamento do sistema de
controle interno) e do estabelecimento da função de auditoria interna;
9.4.1.6.2.o Conselho de Saúde é o principal
responsável pela aprovação da estratégia da saúde, da estrutura de
gerenciamento de riscos (incluindo o estabelecimento, manutenção, monitoramento
e aperfeiçoamento do sistema de controle interno) e do estabelecimento da
função de auditoria interna;
9.4.2.promova
a implementação do modelo elaborado na esfera federal mediante orientação
normativa;
9.4.3.avalie
a conveniência e oportunidade de considerar, na elaboração do modelo
recomendado, os documentos a seguir:
9.4.3.1.estudo
elaborado pelo TCU intitulado ‘Critérios gerais de controle interno na
administração pública’, acessível em http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2056688.PDF;
9.4.3.2.Referencial
Básico de Governança Aplicado a Órgãos e Entidades da Administração Pública,
publicado pelo TCU e acessível em http:// http://www.tcu.gov.br/governanca;
9.4.3.3.questionários
do levantamento de governança e gestão em saúde - ciclo 2016, disponíveis em
www.tcu.gov.br/perfilgovsaude;
9.4.4.com
fundamento no art. 5º da Lei 8.142/1990, estabeleça que:
9.4.4.1.para
fins do art. 4º, II, da Lei 8.142/1990 e art. 22, inciso I, da Lei Complementar
141/2012, considera-se que o conselho de saúde estará presente e funcional
quando, nos termos da lei, existirem cumulativamente os seguintes requisitos:
9.4.4.1.1.as
atribuições e responsabilidades do conselho de saúde e dos conselheiros
estiverem definidas e incluírem a formulação e a proposição de estratégias e o
controle da execução das políticas de saúde;
9.4.4.1.2.os
membros do conselho de saúde estiverem designados;
9.4.4.1.3.houver
recursos necessários ao pleno funcionamento do conselho de saúde (por exemplo,
orçamento, pessoal, instalações);
9.4.4.1.4.o
conselho de saúde, e seus membros, cumprirem seus papéis e responsabilidades
quanto à formulação e à proposição de estratégias e ao controle da execução das
políticas de saúde;
9.4.4.2.para
fins do art. 4º, III, da Lei 8.142/1990 e art. 22, inciso II, da Lei
Complementar 141/2012, considera-se presente o plano de saúde quando estiver
estabelecido nos termos da lei e, cumulativamente:
9.4.4.2.1.considere
na sua elaboração, explicitamente, os resultados das conferências de saúde, das
pactuações entre os gestores nas Comissões Intergestores Regionais (CIR),
Bipartite (CIB) e Tripartite (CIT) e das audiências públicas, as diretrizes do
conselho de saúde, e, no caso dos estados, os planos de saúde municipais;
9.4.4.2.2.seja aprovado pelo conselho de saúde;
9.4.4.2.3.tenha,
no mínimo, o seguinte conteúdo: a) análise situacional; b) definição de
objetivos; c) definição de pelo menos um indicador para cada objetivo; d)
definição de metas para cada indicador; e) processo de monitoramento e
avaliação dos indicadores; f) metodologia de alocação dos recursos estaduais
aos municípios (só para estados); g) previsão de repasse dos recursos estaduais
aos municípios (só para estados).
9.4.5.em
atenção ao art. 16, inciso XIII, da Lei 8.080/1990, elabore, ou aperfeiçoe,
inclusive consolidando eventuais orientações existentes sobre o tema, um guia
referencial para formulação, desdobramento, monitoramento e avaliação da
estratégia das secretarias de saúde, adaptável aos municípios dos diversos
portes, incluindo:
9.4.5.1.estabelecimento
de diretrizes, como transparência e envolvimento das partes interessadas;
9.4.5.2.definição
de conceitos e referências à legislação e à jurisprudência;
9.4.5.3.modelagem
básica dos processos de trabalho das fases de formulação, desdobramento,
monitoramento e avaliação da estratégia;
9.4.5.4.definição
de papeis e responsabilidades dos atores envolvidos em cada fase;
9.4.5.5.modelos
de artefatos (documentos) a serem produzidos;
9.4.5.6.listas
de verificação para serem utilizadas nas atividades ou etapas de maior risco;
9.4.5.7.implantação
de controles internos ao longo do processo, como, por exemplo:
9.4.5.7.1.a
compatibilização do processo de elaboração do plano de saúde com o processo de
elaboração do plano plurianual;
9.4.5.7.2.a
compatibilização do processo de elaboração da programação anual de saúde com o
processo de elaboração da lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária
anual;
9.4.5.7.3
a obrigatoriedade de etapa de alinhamento da programação anual de saúde estar
alinhada com o plano de saúde, isto é, a verificação de que as ações previstas
na programação anual de saúde contribuem para atingir os objetivos contidos no
plano de saúde;
9.4.5.7.4.estabelecimento,
ainda na etapa de formulação e desdobramento, dos indicadores e metas que serão
utilizados no monitoramento e avaliação, bem como a forma que serão mensurados;
9.4.5.7.5.utilização
de critérios objetivos para a avaliação da execução da estratégia, por meio da
comparação entre as metas previstas e as metas executadas, e da avaliação das
justificativas para os eventuais desvios;
9.4.5.7.6.utilização
do resultado das avaliações para ajustes na estratégia;
9.4.5.7.7.comunicação
aos órgãos de controle quando houver desconformidade grave entre o planejamento
e o executado;
9.4.6.em
atenção ao art. 16, incisos XIII e XIX, da Lei 8.080/1990, elabore, consultando
a Controladoria-Geral da União, um modelo de estrutura de gerenciamento de
riscos para as secretarias de saúde, contendo:
9.4.6.1.definição
da política e do processo de gerenciamento de riscos, o qual incluirá a
necessidade do estabelecimento, manutenção, monitoramento e aperfeiçoamento dos
controles internos necessários à redução dos riscos considerados não
aceitáveis;
9.4.6.2.definição
explícita de que o dirigente máximo da organização é o principal responsável
pelo gerenciamento de riscos (incluindo o estabelecimento, manutenção,
monitoramento e aperfeiçoamento do sistema de controle interno);
9.4.6.3.diretrizes
para que o guia seja adaptável aos municípios dos diversos portes;
9.5.determinar,
com fundamento no Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, art. 250,
II, à Comissão Intergestores Tripartite, ao Conselho Nacional de Saúde e ao
Ministério da Saúde que encaminhem, no prazo de noventa dias a contar da
ciência deste acórdão, plano de ação para a implementação das medidas citadas
no Decisum, contendo:
9.5.1.para
cada recomendação cuja implementação seja considerada conveniente e oportuna,
as ações que serão adotadas pela organização, o prazo e o responsável (nome,
cargo e CPF) pelo desenvolvimento das ações;
9.5.2.para
cada recomendação cuja implementação não seja considerada conveniente ou
oportuna, justificativa da decisão;
9.6.autorizar
que a Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaude/TCU), com o apoio da
Secretaria Geral de Controle Externo (Segecex/TCU):
9.6.1.encaminhe
o estudo elaborado pelo TCU intitulado ‘Critérios gerais de controle interno na
administração pública’, acompanhado do ‘Referencial Básico de Governança
Aplicado a Órgãos e Entidades da Administração Pública’ e dos questionários do levantamento
de governança e gestão em saúde - ciclo 2016, a fim de subsidiar eventual
discussão de anteprojeto de proposta legislativa relativa à definição de modelo
de governança organizacional dirigida aos órgãos integrantes do SUS, para:
9.6.1.1.Comissão
de Assuntos Sociais do Senado Federal;
9.6.1.2.Comissão
de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados;
9.6.2.encaminhe,
por meio dos tribunais de contas partícipes, relatório individualizado para as
organizações estaduais e municipais participantes do presente levantamento,
discriminando os seus respectivos resultados, e comparações com os resultados
gerais e resultados médios das organizações dos seus segmentos de negócio, como
forma de subsidiar o planejamento dessas organizações, incluindo neste
relatório sugestão para que as organizações, em atenção ao art. 6º da Lei
12.527/2011, promovam a divulgação, preferencialmente na internet, das
informações constantes do seu relatório individualizado, com exceção daquelas
classificadas como não públicas nos termos da lei;
9.6.3.encaminhe
relatório individualizado para as organizações estaduais e municipais
participantes do presente levantamento que estejam jurisdicionadas aos
Tribunais de Contas que não participaram deste trabalho, nos mesmos termos do
item anterior;
9.6.4.encaminhe
ao Instituto Rui Barbosa (IRB) e à Associação dos Membros dos Tribunais de
Contas do Brasil (Atricon), com os cuidados da classificação de sigilo, cópia
dos dados brutos das respostas de todas as organizações estaduais e municipais
participantes;
9.6.5.encaminhe
aos tribunais de contas partícipes do Acordo de Cooperação celebrado para a
realização deste levantamento, com os cuidados da classificação de sigilo,
cópia dos dados brutos das respostas das organizações da sua esfera de atuação;
9.6.6.entregue
aos Órgãos Governantes Superiores Federais (Ministério da Saúde, Conselho
Nacional de Saúde e Comissão Intergestores Tripartite), bem como aos Órgãos
Governantes Superiores dos estados (secretarias de saúde e conselhos de saúde)
onde o Tribunal de Contas competente não tenha participado do trabalho, que
assim solicite, com os cuidados da classificação de sigilo, cópia dos dados das
respostas das organizações na sua esfera de atuação;
9.6.7.divulgue
as informações consolidadas obtidas neste levantamento em informativos e em
sumários executivos, sem a identificação individual das organizações
respondentes;
9.6.8.publique na internet, na forma de dados
abertos, cópia dos dados brutos das respostas obtidas neste levantamento,
identificando, para cada resposta, apenas a esfera (estadual ou municipal) a
qual pertence o respondente, acompanhadas dos agregadores de capacidade
calculados, com objetivo de estimular análises pelas partes interessadas no
tema, mas de forma que não seja possível identificar a resposta de cada
participante individualmente;
9.6.9.remeta
cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e do voto que o fundamentam, além
da cópia integral do relatório da equipe de auditoria, à(o)(s):
9.6.9.1.organizações
federais a que foram dirigidas as deliberações;
9.6.9.2.Comissão
de Assuntos Sociais do Senado Federal;
9.6.9.3.Comissão
de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados; 9.6.9.4.Instituto Rui
Barbosa (IRB);
9.6.9.5.Associação
dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon);
9.6.9.6.Tribunais
de Contas partícipes do Acordo de Cooperação que viabilizou este trabalho e
demais Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios, para conhecimento do
resultado do trabalho no âmbito do TCU;
9.7.determinar
que a Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaude/TCU) monitore a
determinação e as recomendações contidas neste acórdão;
9.8.arquivar
os presentes autos, nos termos do art. 169, V, do RITCU
10.
Ata n° 19/2017 – Plenário.
11.
Data da Sessão: 31/5/2017 – Ordinária.
12.
Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet:
AC-1130-19/17-P.
13.
Especificação do quorum:
13.1.
Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues,
Benjamin Zymler, Augusto Nardes, José Múcio Monteiro, Ana Arraes e Bruno Dantas
(Relator).
13.2.
Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
13.3.
Ministros-Substitutos presentes:
Augusto
Sherman Cavalcanti e André Luís de Carvalho. (Assinado Eletronicamente)
RAIMUNDO CARREIRO (Assinado Eletronicamente) BRUNO DANTAS Presidente Relator
Fui presente: (Assinado Eletronicamente) PAULO SOARES BUGARIN Procurador-Geral
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